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더스쿠프 심층취재 추적+
법정기한 지킨 예산안 처리
의결 과정 정상적이지 않아
예결위 패싱 이번에도 반복
거대 여야 소소위 밀실 협의
2014년도 예산안만 절차 지켜
법정기한보다 중요한 건 절차
국회 스스로 예결권 지켜야한해 예산안을 결정하는 건 국회의 중요한 임무다.그래서 국회 예산결산특별위원회(이하 예결위)란 '기구'도 별도로 뒀다.그런데 국회는 '소소위'란 밀실을 따로 만들어 예결위를 사실상 패싱하는 식으로 예산안을 확정해 왔다.2026년도 예산안도 이렇게 탄생했다.이래도 되는 걸까.

"이재명 정부 첫 예산안인 2026년도 예산안이 국회를 통과했다.헌법상 정해진 법정기한 내에 여야가 합의해 국회의 문턱을 넘은 건 2020년(2021년 예산안) 이후 5년 만이다." 2일 국회 본회의에서 '2026년도 예산안 및 기금운용 계획안'을 의결하자,이튿날 기획재정부가 내놓은 평가다. 

하지만 이게 긍정적 평가를 받을 만한 일인지는 의문이다.2026년도 예산을 처리할 때 과연 정상적인 의결 과정을 거쳤느냐도 따져봐야 한다.안 봐도 뻔하지만 국회는 이번에도 정상적인 절차를 밟지 않았다. 

우리나라 헌법과 국회법에 따르면,예산안은 다음과 같은 단계를 거쳐 의결한다.먼저 정부가 예산안을 제출하면(①) 국회 소관별 상임위원회들이 부처별로 심사를 한다(②).그 심사 결과를 국회의장이 예산결산특별위원회(이하 예결위)에 넘겨 종합심사를 하고(③),예결위 심사를 통과한 예산안은 본회의에 상정한다.본회의에서 최종 심의와 의결을 진행하고(④),의결 예산안을 정부로 이송하면 공고ㆍ시행한다(⑤). 

2026년 예산안은 이런 과정을 거쳤을까.그러지 않았다.지난 11월 17일부터 21일까지 예결위는 예산안등조정소위원회(예산소위)를 열어 2026년도 예산안의 기관ㆍ사업별 감액 심사를 마쳤다.

하지만 여야가 합의하지 못했다는 이유로 100건이 넘는 예산안을 보류했다.이에 따라 예결위는 24일부터 27일까지 '예산소위 내 소위원회(소소위)'를 가동해 보류 예산안을 협의했다. 

맹점은 '소소위'에서의 협의가 정상적인 과정이 아니라는 점이다.'소소위'는 원내교섭단체인 거대 양당의 예결위 간사,Bet365 link기획재정부 관계자,예결위원장 등만 참여하는 비공식 회의체로 법적 근거가 없다.

그래서 속기록도 남기지 않는다.'쪽지예산(지역구 의원들의 민원성 예산)' 등 예결위원조차 모르는 예산안을 반영하거나 수정하는 곳도 여기다.[※참고: '소소위'에서 예산안이 합의되면 원내교섭단체가 아닌 정당에 소속된 국회의원들은 소외될 수밖에 없다.따라서 '소소위'는 거대 양당 체제를 공고히 하는 기구다.]
올해 예산안 절차도 사실상 '소소위 협의'에서 끝났다.'소소위'에서 협의한 내용만 반영한 '수정 예산안'이 국회를 통과했기 때문인데,경위는 다소 복잡하다.여야 예결위는 11월 30일까지 합의점을 찾지 못했고,12월 2일 정부 원안이 국회 본회의에 올라갔다.

이 자리에서 '소소위 협의 내용'을 추가해 예산안을 확정했다.'소소위 협의 내용'이 예결위를 건너뛰고 '본회의'에서 결정된 셈이다.[※참고: 현행 국회법은 여야 예결위가 예산 심사를 마치지 못하면 정부 원안을 자동부의하도록 하고 있다.] 

그렇다면 올해처럼 예결위가 의결하지 않은 '수정 예산안'은 얼마나 자주 국회 본회의를 통과했을까.나라살림연구소가 2013년(2014년도 예산안)부터 2025년(2026년도 예산안)까지 13년간의 국회 예산안 처리 과정을 점검해본 결과는 너무나 심각하다.이 기간에 국회가 정상적인 예결위 의결을 거친 수정안을 본회의에 상정한 사례는 2013년이 유일했다. 

'2014년도 예산안'은 2013년 12월 31일 예결위 의결을 거쳐 다음날인 2014년 1월 1일 본회의에서 통과됐기 때문에 '최악의 늑장 통과'라는 오명을 기록했다.반면 형식적으로는 헌법과 국회법이 정한 절차를 모두 거친 유일한 예산안이다.여야 합의를 통해 작성한 예결위 수정안을 본회의에 상정해 통과시켰기 때문이다.

그래서 예결위 심사보고서도 존재한다.날짜는 가장 늦었어도 형식은 가장 바람직했다는 거다.예결위 심사보고서가 존재하는 예산안은 하나 더 있는데,'2025년도 예산안'이다.하지만 이는 더불어민주당이 단독으로 예결위 의결을 했기 때문에 케이스가 다르다. 
물론 헌법에서 규정한 시한을 지켜 예산안을 처리하는 건 중요하다.하지만 그보다 더 중요한 건 절차를 지키는 거다.'소소위'란 밀실에서 합의한 예산안을 예결위가 아닌 본회의에서 논의하는 건 헌법과 국회법의 정신에 부합하지 않는다.우리나라 현행법은 예결위 전체회의에서 심의한 후에 본회의에 상정하는 것을 원칙으로 삼고 있기 때문이다. 

그럼에도 국회는 아무런 노력을 기울이지 않는다.'여야 합의로 예결위 수정안을 만들어 의결하고,예결위 심사보고서까지 작성한 사례'가 2013년 이후 단 한차례도 없다는 건 부끄러운 일이다.

나쁜 관행은 결코 '정상적인 절차'가 되지 않는다.이런 관행이 자신들의 이권이나 다름없는 '쪽지예산'과 맞닿아 있다는 점도 문제다.'입법기관' 국회가 스스로 바꿔야 할 구태다. 

이상민 나라살림연구소 수석연구위원


김정덕 더스쿠프 기자

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