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[2026 개헌 로드맵] 진정한 국민주권,'국민발안제' 개헌으로 실현하자1987년 민주항쟁의 결과로 개정된 헌법은 현재 시대적 변화와 국민적 요구를 제대로 반영하지 못하고 있습니다.시민개헌넷은 시민사회가 제안하는 개헌의 방향과 내용을 쟁점별로 소개하고 필요성과 절차를 심도 있게 다룸으로써 국회의 개헌 논의를 촉구하고 시민 주도의 개헌 공론화를 이끌어내고자 합니다.<기자말>
▲ 전직 대통령 윤석열씨는 28일 서울중앙지방법원에서 열린 '내란우두머리' 재판에서 김봉식 전 서울경찰청장을 직접 신문하며 '국회 봉쇄 지시를 한 적 없다'는 취지의 주장을 펼쳤다.ⓒ 서울중앙지방법원 
12.3.비상계엄 즉 윤석열이 일으킨 내란이 일주년을 경과하였다.지난 1년 동안 윤석열 일당들이 감옥에 가고 정권교체가 되는 등 엄청난 변화가 있었다.그러나 그 변화의 과정은 매우 점진적이었다.작년 12월 3일부터 올해 6월 3일 대통령 선거까지 약 6 개월간은 한 단계 한 단계,고비 고비 마다 피를 말리며 한 걸음 한 걸음 차근차근 내디뎌 왔다.또 그 변화라는 것이 현상적으로는 크고 많은 것 같지만 아직 우리 사회의 근본적이고 구조적인 데까지는 이르지 못하고 있다.호수 표면의 파도는 크게 치지만 조금만 밑으로 가면 고요한 상태인 것과 같다.표면이 아니라 심부에까지 변화를 주어서 전반적인 물갈이가 되어야 하는데 아직은 그럴 기미가 보이지 않는다.
이재명 정부는 스스로 국민주권정부로 이름 짓고 12월 3일을 국민주권의 날로 정하겠다고 하였다.정말 그렇게 해주면 더할 나위 없겠다.촛불정부를 자임했으나 결과적으로 촛불을 배신한 문재인 정부의 전철을 밟지 말았으면 한다.국민주권정부라고 한다면 정부가 나서서 국민을 향해 이래라 저래라 할 것이 아니라 국민이 주권을 행사할 수 있도록 길을 열어주면 좋겠다.
87년 헌법,위스키 카지노방파제 역할은 했으나
윤석열의 12.3 불법 쿠데타는 우리 민주주의의 취약성을 보여주었다.산업화,민주화에 성공한 나라라고 자랑스럽게 떠들었지만 그 말이 무색해지는 순간이었다.그 쿠데타가 성공했다면 87년 이전 전두환 시대로 완벽하게 돌아가는 결과를 가져왔을 것이다.'전시 사변 또는 이에 준하는 국가 비상사태'가 아님에도 계엄을 선포한 것은 계엄의 정당성이 전혀 없는 반헌법적 행위로서 국가에 반역하는 행위다.
윤석열은 계엄 선포의 명분으로 반국가세력 척결을 내걸었으나 기실 그 자신과 동조자들이 반국가사범이고 체제전복세력임을 만천하에 보여주었으니 이 얼마나 아이러니하고 자가당착인가?이는 마치 민주세력을 탄압하고 무고한 시민들을 학살하는 만행을 저지른 전두환이 '정의사회 구현'을 기치로 내걸었던 것과 매우 흡사하다.
지금 전두환을 옹호하는 세력은 거의 없지만 윤석열 내란 사범들을 비호 두둔하는 세력들은 여전히 활개치며 큰소리로 떠들고 있으니 참으로 개탄하지 않을 수 없다.게다가 내란세력들에 대한 수사와 재판도 지지부진하게 진행되고 있으니 독재에 부역했던 자들에 대한 청산 없는 민주화의 후과를 톡톡히 받고 있는 셈이다.
▲ 윤석열에 대한 국회의 탄핵 재표결이 이뤄진 2024년 12월 14일,탄핵을 촉구하는 시민들이 여의도를 가득 채웠다.ⓒ 권우성 
내란 이후 그나마 이만큼이나마 전진해 온 것은 87년 헌법이 있었기 때문임은 불문가지이다.작년 12월 4일 새벽에 국회에서 계엄 해제 결의를 하고,위스키 카지노이후 12월 14일 탄핵 소추를 하고,올해 4월 4일 헌법재판소에서 탄핵 인용을 하고,이후 두 달 만인 6월 3일 대통령 선거를 하는 등의 일련의 과정은 헌법에 명시된 절차대로 진행되었다.즉 87년 헌법이 역사의 퇴행과 역진을 막는 방파제 역할을 한 것이다.
그렇다고 87년 헌법을 그대로 둘 수는 없다.역사의 퇴행은 막아냈지만 여전히 불안하고 역사의 전진을 가져오기에는 한계가 있기 때문이다.그러므로 87년 헌법체제는 이제 역사적 사명을 다했다고 할 수 있다.
국민이 직접 결정하는 민주주의
그렇다면 역사의 전진을 가져올 새로운 헌법은 무엇을 담아내야 하며 어떤 방법으로 개정되어야 하는가?
국민이 나라의 주인으로서 즉 주권자로서 온전하게 역할하게 하는 진정한 주권선언으로서 헌법이 되어야 한다.우리 헌법 1조 2항에 "대한민국의 주권은 국민에게 있고,모든 권력은 국민으로부터 나온다"고 되어 있다.그러나 국민이 주권자로서 역할을 할 수 있는 것은 대통령과 국회의원 그리고 지방자치단체장과 지방의원 등 선출직 공직자를 선출하는 투표 말고는 할 게 없다.
국민의 대리인인 대통령과 국회의원들이 주권을 침해하는 온갖 법률을 제정하거나 개악하고 정책을 시행하여도 심지어 내란을 일으켜도 성토하고 데모하는 것 말고 할 수 있는 방법이 없는 것이다.국민이 주권자인데 왜 스스로 법을 제정할 수 없는가?왜 국민이 나서서 나쁜 법을 폐기할 수 없는가?왜 대리인을 통해서만 가능해야 하는가?나쁜 대리인들을 왜 국민 스스로 파면할 수 없는가?왜 국민이 나라의 중요한 사안에 대해서 스스로 결정하지 못하는가?
▲ 스위스의 일부 주에서는 직접민주주의에 따라 주민들이 야외 광장에 모여 투표하고,법률과 재정적인 문제에 대해 결정하는 '란츠게마인데'를 연다.란츠게마인데는 700년이 넘는 역사를 지닌 정치 행사로,참석자 누구나 자유롭게 토론하고,거수 투표로 사안을 결정한다.ⓒ 연합/EPA 
이런 의문이 들면 대의제가 민주주의의 원형이자 표준인 것처럼 이야기하는 것은 하나만 알고 둘은 모르는 격이 된다.직접민주제가 바탕이 되었을 때 대의제도 민주주주의에 충실할 수 있는 것이다.국민이 국가의 운영에 대해 발언권과 영향력을 행사하도록 하는 것 이것이 새로운 헌법에 담아야 할 가장 중요한 원칙이다.그러므로 국민과 국가에 가장 중요한 것은 국민이 스스로 결정하게 하고,다음으로 중요한 것은 의회가 결정하고 그다음으로 중요한 것은 정부가 하는 식이 되어야 한다.
국민발안,국민소환,국민투표,위스키 카지노국민공론 등 직접민주주의가 헌법과 법률에 제도화되었을 때 한국사회는 매우 혁신적이고 역동적으로 발전할 것이다.또한 우리 사회의 많은 숙제가 해결될 수 있을 것이다.기본권의 확장도 민생 복지와 사회통합도 한층 업그레이드 될 것이다.표층에서의 변화가 아니라 심층에서 변화가 일어날 것이다.반드시 우리사회의 근본적이고 구조적인 개혁을 동반하게 될 것이다.
국민운동으로 만들어 갈 헌법
새로운 헌법은 반드시 국민운동으로 만들어져야 한다.주권자인 국민이 주권의식을 가지고 헌법 개정에 참여할 수 있어야 한다.국민주권정부를 표방한 이재명 정부는 이와 같은 열린 개헌 마당을 마련해 주어야 한다.정부 안이 아니라 국민 안이 만들어지도록 옆에서 도와주어야 한다.87년처럼 국민은 배제한 채 정치권끼리 모여 야합하듯이 개헌안을 만들어서는 안 된다.
정부와 정치권에서 논의되는 개헌 내용인 대통령 중임제와 결선투표제를 보자면 이게 진정으로 우리 국민들의 삶에 절실한 문제인가 하는 의문이 든다.왜 정치권에선 말로는 국민을 입에 달고 다니면서 국민이 주인이 되는 직접민주주의의 '직'자도 꺼내지 않는가?우리가 양보할 수 없는 한 가지는 국민발안제(일정 수 이상의 국민이 헌법 개정안이나 법률안을 직접 제안하는 제도)이다.국민발안제가 빠진 직접민주주의는 팥소 없는 찐빵이나 마찬가지로 국민발안제가 직접민주주의의 핵심이기 때문이다.내년 지방선거 때 단 한 가지만 개헌을 해야 한다면 국민발안제를 내세워야 한다.
국민주권정부라면 직접민주주의 제도화에 나서야 하고 적어도 직접민주제의 핵심인 국민발안제는 반드시 시행하겠다고 천명해야 한다.그것이 진정으로 국민주권시대를 여는 것이고 국민주권정부가 성공하는 길이며 내란과는 영원히 작별하는 길이다.
[필자 소개] 노세극 : 직접민주주의연대 공동대표이자 시민개헌넷 운영위원으로 활동하고 있다.
